« Назад к списку номеров

Уральское губернское чиновничество в годы правления Николая II

З.gifа последние десятилетия практически все стороны жизни позднеимперской России стали подвергаться переоценке в исторической науке. Пристального внимания заслуживает и роль местной бюрократии в эпоху обострения социальной напряженности времени правления Николая II. Ситуация конфликта, как призма, позволяет отчетливее проявиться многим скрытым от глаз внешнего наблюдателя процессам, происходящим в обществе этого периода. Реакция власти на экстремальные ситуации рубежа веков, ее поведение в условиях острых социальных конфликтов представляет большой интерес для исторического изучения. Насколько эффективны были действия местных властей по смягчению острых социальных конфликтов, коими была богата позднеимперская эпоха (голодные годы, революция и т.д.)? Постановка этого вопроса вполне корректна, и поиск ответа на него действительно является важным для развития науки.

Эта тематика уже прочно попала в научную разработку, и историками был сделан целый ряд интересных наблюдений и выводов. Хотя в последние два десятилетия в отечественной исторической науке начинает формироваться тенденция рассматривать взаимоотношения власти и общества как достаточно конструктивные. Однако у такого подхода — оценивать эффективность губернской администрации по ее умению смягчать острые социальные конфликты — есть и обратная сторона: данный подход в принципе не позволяет ответить на вопрос о причинах выявленной неэффективности. В самом деле, в условиях любой чрезвычайной ситуации (например, революции) местные органы управления попадают под усиленный контроль центра, который во многом задает рамки поведения, его установки становятся определяющими. Усиливаются и другие внешние по отношению к губернской администрации факторы влияния на ее поведение: политические силы, ангажированная пресса, противоречия в высшей бюрократической элите и т.д. и т.п. В результате становится очень сложно определить, связан ли тот или иной уровень эффективности деятельности губернской власти с ее внутренними характеристиками, либо ее поведение было обусловлено исполнительской дисциплиной? При этом нужно еще иметь в виду, что уровень подчинения внешнему влиянию зависит прежде всего от внутреннего состояния самой власти (от того, что обыватель называет «силой» власти).

Сложившаяся сегодня ситуация характеризуется явным «перекосом» исследовательского внимания в сторону изучения власти как одной из обязательных сторон конфликта, обычно противостоящей обществу. На наш взгляд, для адекватного понимания позднеимперской реальности существует методологическая необходимость дополнить эту картину изучением и другой, не менее важной ипостаси власти: не как репрессивного аппарата — обязательной стороны конфликта, а как социальной группы, в силу своей профессиональной специфики всегда испытывающей на себе возрастающую в обществе напряженность (то есть являющейся обязательным участником конфликта) и реагирующей на нее исходя из своих корпоративных интересов. Упрощенно говоря, предлагается рассматривать не только то, как власть на местах влияла на развитие конфликта, но и то, как социальный конфликт влиял на развитие власти на местах. Такой подход способен, во-первых, выявить внутренние потенции развития регионального аппарата управления и тем самым помочь понять причины тех или иных действий государственного аппарата по отношению к разворачивающемуся конфликту; во-вторых, выяснить новые причины той или иной динамики социального конфликта за счет изучения деятельности его обязательного участника.

Многие ведущие дореволюционные отечественные государствоведы обоснованно считали, что чиновничество можно и нужно рассматривать как самостоятельную и автономную социальную группу со своими специфическими интересами, отличными от интересов тех, кто уполномочил ее осуществлять управление1. Вслед за ними исходим из того, что государственные служащие могут и должны рассматриваться как своеобразная социальная корпорация.

Рубеж XIX—XX вв. стал для Российской империи временем активного становления институтов гражданского общества. Этот процесс затронул и бюрократию, которая, как и любая длительно существующая профессиональная группа, уже обладала определенным уровнем внутреннего единства. Дальнейшая корпоративная самоорганизация (процесс осознания своей «особости» и сплочения для отстаивания собственных групповых интересов) могла идти двумя основными способами — путем развития нелегальных и легальных механизмов отстаивания своих корпоративных интересов.

Современная историография проблемы кризиса власти в годы правления Николая II

В настоящее время в отечественной исторической науке наметились три магистральных пути реализации тенденции усиления внимания к состоянию власти в позднеимперской России, которая проявилась еще в советский период.

Первое направление развивается непосредственно в русле классической для отечественной науки парадигмы — подвергнуть «чиновничий аппарат» специальному микроанализу. При этом сегодня аппарат государственного управления рассматривается уже как многоэлементная система и изучается по частям. В первую очередь подвергнут анализу высший уровень государственного аппарата, высшая царская бюрократия и ее отношения с придворной, военной, политической и общественной элитами накануне Февральской революции.

В современной историографии данного направления становится востребованным анализ функционирования института губернаторства, нарабатываются разные подходы к его изучению: социокультурный, управленческо-региональный, структурно-функциональный и др2. Одним из резуль-

Губернатор С.Д. Горчаков.gif

Губернатор (в 1905—1909 гг.) С.Д. Горчаков (третий слева) и группа высших чиновников Вятской губернии.

татов этого процесса стало понимание того, что губернаторская власть в конце XIX — начале XX в. сама являлась сложной системой, для которой, наряду с единством, были характерны и внутренние противоречия, существенным образом оказывавшие влияние на ее развитие. Наука вплотную подошла к их изучению. Однако вопрос о наличии связи между состоянием местного аппарата управления и общим кризисом власти в России поставлен не был.

Прослеживая вектор развития «классического» направления современной историографии кризиса власти в предреволюционной России, можно сделать ряд выводов3.

Во-первых, приверженцы этого направления едины в своем исследовательском внимании к отдельным звеньям аппарата государственного управления Российской империи, реализуя микроисторический подход по отношению к конкретным группам учреждений и чиновников. Это обеспечивает высокую степень глубины анализа.

Во-вторых, среди приверженцев данного направления доминирует подход, согласно которому истоки революционных событий 1917 г. лежат в рамках периода участия Российской империи в Первой мировой войне (1914—1917 гг.). Фактически утверждается, что война не просто «обострила» революционную ситуацию в стране, но и вызвала ее, в том числе и кризис власти.

В-третьих, основной источниковой базой этих работ стали материалы высших и центральных государственных учреждений. Вывод о всеобъемлющем кризисе власти делается на основе именно их изучения. И это несмотря на то, что существует массив литературы по истории отдельных составных частей местного звена аппарата управления позднеимперской России.

Необходимость привлечения указанных наработок при изучении проблемы кризиса власти в предреволюционный период сегодня как никогда актуальна. Только после решения этой задачи станет возможным 1) корректно оценить, насколько всеобъемлющим был кризис власти в названный период; 2) ответить на вопрос о том, когда именно кризис власти в Российской империи проявил себя, поскольку он мог постепенно «захватывать» разные уровни управления. Нет ничего невозможного в ситуации, когда в высшем звене государственного аппарата кризис возник в годы Первой мировой войны, а в местном — раньше или, возможно, позже. Знание об этом принципиально важно для определения времени возникновения и вектора развития кризиса власти (с верхних этажей на нижние или наоборот) в позднеимперской России. Без решения этой задачи, для чего сегодня есть все предпосылки, данное научное направление не сможет перейти на качественно иной (более высокий) уровень понимания проблемы кризиса власти в годы правления Николая II.

Второй магистральный путь реализации тенденции усиления внимания к состоянию власти в позднеимперской России связан в первую очередь с концепцией «системного кризиса Российской империи». Этот подход предполагает изучение государственных институтов через выявление отношения к ним населения. В рамках иллюстрации этого отношения, как правило, широко используются данные о неприятии российским обществом деятельности Г. Распутина, поведения императрицы Александры Федоровны, резко критическом отношении к «министерской чехарде». Однако следует признать, что общей картины отношения населения позднеимперской России к власти в настоящее время еще не создано, существующая — весьма фрагментарна.

Итак, сущность второго научного направления заключается в признании того, что субъективные ощущения населения не были напрямую связаны с реальным функционированием вертикали власти и под влиянием внешних раздражителей самого разнообразного характера могли неадекватно отражать объективную картину состояния позднеимперского аппарата управления. Причем истоки нарастания отрицательного отношения населения к власти авторы концепции не связывают только лишь с периодом Первой мировой войны. В годы этой войны Россия лишь перешагнула из кризиса в катастрофу. На наш взгляд, в рамках представленной парадигмы сегодня уже нельзя ограничиться только лишь констатацией недовольства российских подданных частой сменой министров и губернаторов в военные годы, вмешательством «камарильи» в принятие ответственных государственных решений и т.п. Сама логика подхода заставляет перенести основной упор на изучение отношения населения к местной власти, поскольку большинство жителей России в тех конкретно-исторических условиях свое мнение о государственном аппарате формировало исключительно на основе личного общения с его представителями на местах (полицейскими урядниками, земскими начальниками и др.). Было бы странно, если бы отношение населения к власти определялось «министерской чехардой» в большей степени, чем загниванием местного аппарата, с которым это население непосредственно соприкасалось. Изучение данного вопроса является необходимым, хотя и весьма сложным делом Дело в том, что традиционных источников (например, эпистолярных, тем более перлюстрированных) в этой сфере практически нет, и требуется поиск новых, нетрадиционных источников и методов их анализа (например, по изучению массовых слухов). На наш взгляд, пока не произойдет переориентации исследовательского внимания с проблемы отношения «образованного общества» к политике верховной власти на проблему отношения рядового большинства населения к конкретной деятельности местных властей, приверженцы концепции системного кризиса Российской империи просто не смогут двигаться дальше.

Наконец, третий магистральный путь реализации тенденции усиления внимания к состоянию власти в предреволюционной России представлен таким направлением, как «социальная история». Так, по мнению Б.Н. Миронова, кризиса власти (как, впрочем, и кризиса самодержавия вообще) в годы правления Николая II просто не было. В рамках такого подхода революционный взрыв объясняется субъективными ощущениями, которые противоречили объективному состоянию вещей — улучшению уровня жизни преобладающего большинства населения России4. Данный подход, с одной стороны, противостоит двум другим, обозначенным выше направлениям в непризнании наличия кризиса власти в Российской империи в начале XX в., но, с другой стороны, имеет общие грани с каждой из альтернативных концепций: Миронов признает в разворачивании революционного кризиса решающую роль субъективных ощущений населения; сосредоточивается на изучении объективных параметров функционирования аппарата государственного управления России, дабы показать несоответствие эмоционального восприятия людей и реальной действительности.

Подводя итоги, следует отметить, что для современной исторической науки характерно усиление исследовательского внимания к проблеме кризиса власти как одной из составляющих общего кризиса позднеимперской России. Свои истоки эта тенденция имела в поздней советской историографии. В условиях утвердившегося в отечественном научном сообществе методологического плюрализма последующее изучение названной проблемы пошло тремя путями: изучение качества работы конкретных звеньев государственного механизма путем микроисторического синтеза («классическое» направление); изучение качества работы государственных институтов через выявление отношения к ним населения (концепция «системного кризиса Российской империи»); изучение качества работы государственного аппарата путем анализа уровня должностных преступлений (в рамках «социально-исторической» концепции).

Первые два из вышеназванных научных направлений признают наличие кризиса власти в позднеимперской России, хотя расходятся в определении времени его возникновения; последнее направление отрицает само наличие такого кризиса.

Важно, что, несмотря на принципиальные различия, всех их сегодня объединяет общая задача — необходимость изучения местного звена аппарата государственного управления николаевской России. Логика развития каждого из выделенных научных направлений буквально требует обратить усиленное внимание именно на этот объект (созданными наработками лимитируются не подходы, а именно объект исследования). Уникальность современной историографической ситуации проблемы кризиса власти в поздней Российской империи заключается в том, что, о каком бы подходе к изучению вопроса ни шла речь, только через изучение регионального материала возможно выйти на новые выводы в общероссийском масштабе. Таким образом, именно анализ состояния местного управления является ближайшей задачей современной исторической науки. И решение этой задачи недавно началось5. Внимание исследователей было сконцентрировано в том числе и на проблеме проявлений кризиса власти в местном управлении России времен Николая II.

Таким образом, современная наука вплотную подошла к необходимости специального изучения губернского аппарата управления России в годы правления Николая П. Однако, несмотря на целый ряд исследований применительно к губернскому управлению поздней Российской империи, анализирующих стратегию и тактику власти в Уральском регионе6, необходим анализ тенденции развития уральского губернского чиновничества в указанный период. В то время в Уральский регион включали четыре губернии — Вятскую, Пермскую, Уфимскую и Оренбургскую. Европейская территория империи, несмотря на то что управлялась по единому стандарту, все же распадалась на несколько социокультурно разных макрорегионов, среди которых свое место занимал Урал. Изучение сразу четырех губерний позволяет понять, что из выявленных черт развития было местной особенностью, а что — общей тенденцией для всего огромного региона.

«Темная сторона» самоорганизации уральского чиновничества в конце XIX — начале XX в.

Классическим для чиновников, апробированным веками практики не-легальным механизмом достижения своих личных целей путем использования служебного положения являлась коррупция. Могла ли она стать основой группового сплочения? Это было вполне возможно при условии возникновения таких ее форм, которые «обслуживали» интересы большинства членов группы, а не только ее отдельных представителей.

Министерством юстиции Российской империи в исследуемый период велся статистический учет тех служебных преступлений, которые регистрировались судами7. Однако, взятые сами по себе, эти данные можно интерпретировать по-разному. Например, рост числа осужденных за должностные преступления лиц можно с равной степенью вероятности объяснить и усилением дисфункциональности аппарата управления, и улучшением качества работы судов, и расширением сферы действия законодательства, регулирующего данную область общественной жизни, и др. Каждая из интерпретаций будет вполне правомерной, хотя несложно заметить, что по своему содержанию они могут быть не просто различны, но и прямо противоположны друг другу. По нашим подсчетам, можно выделить не менее восьми сопутствующих факторов8, учет которых существенно важен для обоснованной интерпретации статистических данных.

Вместе с тем в современной научной литературе существует и другой подход, согласно которому уровень должностных преступлений, зафиксированный в министерской статистике, прямо пропорционален реальному уровню должностных преступлений и, следовательно, репрезентирует его. По Миронову, «показателем качества работы бюрократического аппарата может служить число случаев нарушения закона и инструкций со стороны чиновников. Естественно, истинное число должностных нарушений не может быть известно, но представление об этом дают данные о числе... государственных служащих, которые привлекались к уголовной ответственности за должностные преступления разными судебными учреждениями»9; на этой основе был сделан и общий вывод о том, что в конце XIX — начале XX в. доля должностных преступлений оставалась низкой и не имела тенденции к росту. Писатели и публицисты, пишет Миронов, «намеренно преувеличивали недостатки русской бюрократии», историки же «пошли на поводу» у них10.

Обратимся к официальным сведениям. С 1892 по 1902 г. количество осужденных за служебные преступления как в абсолютном, так и в относительном выражении было практически стабильным (рост в пределах 0,5%). В 1903—1907 гг. произошло падение показателей, также незначительное, в пределах 1,5%. Но на последнем этапе позднеимперского периода, в 1908—1912 гг., произошел серьезный рост соответствующих показателей: в абсолютных цифрах — более чем в 2,3 раза, в относительных — почти в 1,5 раза. Среднестатистические показатели таковы: в 1892—1896 гг. среднегодовое число должностных преступлений составило 2732 (6,88% от общего количества преступлений), в 1898—1902 гг. — 3712,4 (6,92%), в 1903-1907 гг. — 3112,4 (5,52%), в 1908-1912 гг. — 7244,2 (8,14%). Причем показатель 1912 г. был таков, что по своему объему составил третье место среди других видов преступлений11. Фактически за исследуемый период количество осужденных за служебные преступления выросло настолько, что составило почти десятую часть всех лиц, понесших наказание в судеб-

Оренбургский окружной суд.gif

Оренбургский окружной суд. Конец XIX века.

ном порядке (в 1911 г. — 9,6%). Статистическая картина динамики судебных преследований за служебные преступления окружными судами Урала соответствовала общероссийским показателям. Таким образом, даже если рассматривать министерскую статистику в качестве прямого показателя уровня служебной преступности, то и в этом случае есть основания усомниться в правомерности вывода, согласно которому в начале XX в. «доля должностных преступлений оставалась низкой и не имела тенденции к росту»12. Наоборот, названная тенденция имела место. Один наказанный за служебные преступления на каждые одиннадцать осужденных — это достаточно высокий уровень.

Однако даже если не принимать в расчет противоречивые интерпретации официальной статистики должностных преступлений, исследователь все равно столкнется с фундаментальным вопросом, решить который статистика, приведенная министерством, не позволяет в принципе. Ведь она учитывала только дела, переданные в суд. Но все ли зафиксированные администрацией преступления доходили до суда?

Ключевую роль в принятии решения о судебном преследовании государственного служащего играло его начальство. В позднеимперской России, в соответствии с принципом «административной гарантии», не только предание суду должностного лица, но даже возбуждение следствия по совершенному им преступлению не могло иметь место без разрешения его непосредственного руководства. Система «административной гарантии» делала чиновника ответственным лишь постольку, «поскольку этого хочет начальство». Как же оно распоряжалось своей властью?

К сожалению, исследователи лишены возможности рассмотреть практику решения этого вопроса применительно ко всем губернским служащим без исключения — в связи с разной подчиненностью последних и разной степенью сохранности соответствующих комплексов источников в региональных архивах. Вплоть до последнего времени в науке считалось, что в архивах сохранились лишь отдельные дела такого рода, которые не несут какого-либо статистического потенциала, а могут выступать только в качестве иллюстративного материала. Сегодня стало ясным, что с такой оценкой согласиться нельзя. Дело в том, что во многих региональных архивах в достаточно полном объеме сохранились так называемые журналы общих присутствий губернских правлений — главных губернских коллегий, работавших непосредственно под председательством губернаторов. Статус этого учреждения был определен законодателем как «высшее в губернии место», а его власть — как «полицейская в высшем значении, то есть судебнополицейская»13. В его компетенции было рассмотрение вопросов о должностных преступлениях чинов местной уголовной полиции. Решение по этим делам оформлялось в «журналах» — мотивированных постановлениях общего присутствия. В каждом журнале излагалось существо дела и решение по нему. После утверждения журнала губернатором решение общего присутствия вступало в силу.

До настоящего времени этот массовый источник привлекался лишь в качестве иллюстрации, хотя по сути он относится к разряду массовых исторических источников. Таким образом, изученный репрезентативный корпус источников позволяет судить о практике административного расследования высшим уральским руководством должностных преступлений чинов полиции. С учетом того, что полиция представляла собой наиболее массовый сегмент бюрократического аппарата губернии, а также с учетом того, что губернатор осуществлял аналогичную деятельность и в отношении других местных чиновников, подчиненных иным губернским коллегиям ведомства МВД, данную практику можно оценить как доминирующую в регионе.

Основные характеристики этой практики расширялись в течение исследуемого периода. Их анализ приводит к следующим выводам.

Во-первых, на протяжении всего рассматриваемого периода имело место стабильное преимущественное недопущение до суда дел, заведенных на полицейское руководство. По нашим подсчетам, среднегодовое количество дел о служебных преступлениях чинов полиции, рассматриваемых уральскими губернскими правлениями в 1892—1917 гг., равнялось 120. Из этого количества на долю чиновников в статусе станового пристава, равного ему или более высокопоставленного (вплоть до уездного исправника и городского полицмейстера) приходилось 15, то есть около 13%. Такое соотношение в целом отражало реальный количественный состав губернской полиции. Так, по четырем губерниям Урала количество стражников и урядников к 1914 г. не превышало 7,5 тысячи человек, тогда как становых приставов имелось чуть более 150, а вышестоящих полицейских чиновников, естественно, было еще меньше14. Однако из этого количества в суд передавалось в среднем не более трех дел в год, то есть 80% такого рода следственных проверок административная власть до суда не доводила. В результате руководство полицией нередко осуществляли лица с таким послужным списком, который не позволял состоять на службе в полиции в принципе. Приведем лишь один, но весьма яркий иллюстративный пример. Так, за полицмейстером города Вятки М.А. Вернеевым числились обвинения в нецелевом расходовании средств, несвоевременном представлении казенных сумм, оформлении фиктивных счетов. Однако он не был отдан под суд и не был уволен из органов внутренних дел, а был лишь переведен на равнозначную должность сарапульского уездного исправника. Уже на новой должности против него было возбуждено судебное преследование по обвинению в вымогательстве и коррупции. Только после этого обвиняемый уволился «по собственному прошению», причем получил из губернского правления отличный аттестат, где были отмечены все награды и благодарности, но не указаны его служебные проступки и проводимые в отношении него следствия15.

Что же касается практики передачи в суд дел на нижестоящих полицейских чиновников, то она в позднеимперский период существенно поменялась: если в 1890-х — 1906 гг. количество переданных в суд дел варьировалось от 52 до 67%, то в период 1907—1913 гг. — уменьшилось до 13—18%. Иными словами, с течением времени нижние полицейские чины также стали «оберегаться» уральскими губернскими правлениями от судебного преследования. Достигалось это систематической интерпретацией фактов злоупотребления служебным положением в пользу обвиняемого чиновника.

Во-вторых, на протяжении всего рассматриваемого периода по отношению к полицейским чиновникам, вина которых была доказана, но которые при этом не были отданы под суд, имела место практика формализации наказания (она коснулась не менее 20% такого рода служащих, полицейских чинов любого должностного уровня, кроме стражников и урядников). Ее основным механизмом являлось причисление изобличенных в служебных преступлениях и проступках полицейских чиновников к штату губернских правлений — как бы в виде наказания. На это время чиновник лишался жалованья, однако у него продолжалась выслуга лет (были случаи, когда чиновники, прикрепленные к штату уральских губернских правлений за совершенные служебные преступления, производились в следующий чин, что было бы в принципе невозможно при ином юридическом оформлении наказания) и в формулярном списке появлялась запись о временном причислении в штат «высшего в губернии места» без уточнения причин данного перевода. Как правило, по истечении некоторого времени (в среднем от 1 месяца до 1,5 лет) данный чиновник возвращался губернским правлением к работе на прежнюю или аналогичную должность.

Можно со всей определенностью сказать, что данный вид наказания не был предусмотрен законом, более того, нарушал его. Дело в том, что согласно ст. 461 «Общего учреждения губернского» при губернском правлении могли числиться лица, претендующие на поступление в полицию, и исключительно «для испытания способностей и употребления по усмотрению кандидаты на полицейские места и желающие поступить к должностям по городской и уездной полиции», причем не более четырех месяцев. Иными словами, лица, уже служащие в полиции, тем более допустившие в период своей деятельности нарушения закона, под действие указанной статьи не подпадали. О широком распространении данной практики не только на Урале, но и в России в целом свидетельствовало циркулярное письмо Департамента полиции губернаторам (1912 г.), в том числе оренбургскому губернатору Н.А. Сухомлинову, в котором выражалось возмущение такими действиями. В циркуляре, в частности, указывалось, что «губернское правление является «высшим в губернии местом», а потому причисление к этому учреждению лиц, оказавшихся не соответственными требованиям службы, представляется совершенно неудобным»16. Показательно, что, получив этот циркуляр, Оренбургское губернское правление, продолжая опекать соответствующих лиц, предупредило их о необходимости подать в двухнедельный срок прошение об отставке17, хотя циркуляром предусматривалась немедленная «выписка» таких чиновников из штата губернского правления. Также важно отметить, что подобная практика полностью

Николай Александрович Сухомлинов.gif

Николай Александрович Сухомлинов, генерал-лейтенант.
Оренбургский губернатор и наказной атаман Оренбургского казачьего войска (1911-1915).

не прекратилась и после выхода в свет указанного циркуляра. В 1916 г., например, в штат Вятского губернского правления был зачислен Котельнический уездный исправник, отстраненный от должности за истязания военнопленных18.

В-третьих, на протяжении всего рассматриваемого периода отношение губернских правлений к обвинениям против полицейских чиновников, как правило, зависело от органа, выдвинувшего обвинение. Заключения прокуратуры о виновности или невиновности того или иного служащего в абсолютном большинстве случаев дублировались правлениями в своих журналах без изменений. Исключения были чрезвычайно редки19. Обстоятельно проверялись обвинения, выдвинутые на страницах периодической печати и получившие широкий общественный резонанс. Так, корреспонденции, напечатанные в газете «Вятская речь», послужили основой для возбуждения многих следственных дел, в том числе по обвинению высших полицейских чинов губернии20. Но, в отличие от следственных материалов, инициированных прокурорскими работниками, такие дела, как правило, завершались опровержением выдвинутых обвинений или сравнительно мягким наказанием виновных. По-другому вели себя общие присутствия, если дело направлено было к ним от самих полицейских органов. В том случае, когда оно возбуждалось по жалобе частного лица, которую полиция обязана была передать в губернское правление, коллегия поручала выяснение обстоятельств дела непосредственному полицейскому начальнику обвиняемого. Результаты такого расследования в абсолютном большинстве случаев принимались правлениями без изменений. Чаще всего коллегия отказывала в передаче таких дел судебным властям Нижние полицейские чины при этом оказывались в абсолютной зависимости от своего непосредственного начальства. Однако сами полицейские руководители в аналогичной ситуации находились в полной зависимости от губернского правления, которое проводило расследование уже собственными силами. Этот механизм обеспечивал значительную зависимость общей полиции от губернских правлений. Каждый чиновник на иерархической лестнице, являясь полновластным господином подчиненного, был одновременно бесправным слугой своего непосредственного начальника.

В-четвертых, начиная примерно с 1904 г., в практику административного процесса в качестве характерной черты входит передача судебным властям абсолютного большинства дел, в которых полицейский служащий обвинялся в том или ином нарушении субординации. В 1892—1903 гг. среднегодовое число преступлений такого рода составляло 20% от зарегистрированных, в 1904—1913 гг. — 24%, то есть серьезного роста не произошло (сам факт роста, видимо, должен быть связан с обострением социальной напряженности). Однако если до 1903 г. в суд передавалось от 26 до 31% такого рода дел, то в 1904 г. — 59%, а в целом за 1904— 1913 гг. — 92%. При этом уже не имело значения, кто инициировал обвинение. Логика функционирования механизма взаимозависимости между губернскими правлениями и полицейскими управлениями, о котором было сказано выше, требовала от чиновника беспрекословного подчинения руководству в качестве важнейшего условия самосохранения в рамках этой системы.

Таковы были основные параметры, характеризующие практику административного расследования губернскими правлениями Урала служебных преступлений полицейских чиновников на протяжении исследуемого

Болотов.gif

Пермский губернатор А.В. Болотов. 1905-1909 гг.

периода. Для нас важно подчеркнуть, что набор выявленных характеристик менялся с течением времени, причем в сторону расширения. Исходной устойчивой практикой, корни которой, очевидно, уходили далеко за пределы позднеимперского периода, являлось систематическое «спасение» полицейского руководства от судебного преследования, смягчение админитративного наказания для лиц, совершивших должностное преступление, непоощрение жалоб на полицейских чиновников. Новациями, дополнившими эту картину и характеризующими качественное развитие ситуации в данной сфере в начале 1900-х гг., являлись передача судебным властям абсолютного большинства дел на должностных лиц, нарушивших в своей деятельности принцип иерархического подчинения вышестоящему начальству, а также, в межреволюционный период, складывание системы защиты от судебного преследования любого подведомственного должностного лица, вне зависимости от того, к высшему или нижнему рангу он относился.

Динамика процесса хорошо подтверждается данными о количестве дел о служебных преступлениях полицейских чиновников Вятской и Оренбургской губерний (общее количество дел о должностных преступлениях полицейских чиновников, рассмотренных этими губернскими правлениями, в 1892 г. равнялось 231, в 1904 г. — 249, в 1913 г. — 258), дошедших до суда21 (см рис. 1). Наиболее яркая картина имела место в Вятской губернии. Так, если в 1892 г. Вятское губернское правление из 114 таких дел (100%),рассматриваемых по 2-му столу (который специализировался на рассмотрении должностных преступлений полиции), передало в суд 80 (70,18%), то в 1904 г. из 128 дел было отправлено в суд 67 (52,34%), а в 1913 г. из 121 — только 17 (14,05%!)22.

Все вышеизложенное, на наш взгляд, можно интерпретировать как последовательное формирование в исследуемый период устойчивого неформального объединения уральского чиновничества губернских правлений и общей полиции, основанного на коррупционном в своей основе механизме сокрытия должностных преступлений. Если применительно к концу XIX в. можно говорить о наличии лишь отдельных элементов неформального объединения губернского чиновничества, то применительно к концу периода — о становлении коррупционного неформального объединения как системы.

Проекты и попытки легальной корпоративной самоорганизации уральского чиновничества в конце XIX — начале XX в.

В конце XIX — начале XX в. в среде региональной бюрократии была предпринята попытка создания легальных корпоративных структур профсоюзного типа, легализующих «особость» чиновников как отдельной социальной группы.

Основой для активизации этих попыток именно в конце XIX — начале XX в., на наш взгляд, стал стремительный рост цен на товары и услуги первой необходимости, включая жилье и отопление, что непосредственно отражалось на благосостоянии чиновников. Годовой прожиточный минимум уральского губернского чиновника вырос с 210 руб. в 1894—1896 гг. до 409 руб. в 1902—1904 гг. и затем до 601 руб. в 1910—1912 гг. Принимая во внимание рост расходов при неизменности окладов, становится очевидным, что в исследуемый период материальное положение служащих губернских администраций неуклонно и планомерно ухудшалось, причем большая группа чиновников оказалась ниже черты прожиточного минимума. Если в 1890-х гг. экстремальным (ниже указанного выше прожиточного минимума) можно признать положение лишь рядовых писцов, да и то не всех, то перед революцией 1905 г. таковой же была ситуация для 18% должностных лиц «высшего в губернии места» — губернского правления, а перед повышением зарплаты в 1912 г. в аналогичной ситуации находилось

Соотношение дел о должностных преступлениях полицейских чинов.gif

Рис. 1. Соотношение дел о должностных преступлениях полицейских чинов в Вятской и Оренбургской губерниях в 1892—1913 гг.

уже 14 человек, или 42,40% от штатного состава23. Эта ситуация мотивировала чиновников к отстаиванию своих интересов.

Дополнительным фактором, подталкивающим чиновничество к необходимости создавать свои корпоративные структуры вне государственного аппарата, являлся процесс нарастающей критики бюрократии со стороны общественности. Особенно ярко это проявилось в период революции 1905 г.

Важным отражением попыток создания собственных легальных корпоративных структур являлась разработка вопроса о создании «чиновничьих клубов» в местной уральской печати. Речь идет об уральских «губернских ведомостях», создаваемых при соответствующих губернских правлениях руками их должностных лиц среднего звена. Ярким примером могут служить материалы неофициальной части «Вятских губернских ведомостей». Вятка была центром одной из европейских недворянских губерний, то есть территории, где основная часть дворян получила свои сословные права путем государственной службы, а не по наследству. Вследствие этого позиции чиновничества данной губернии в источниках выражены более четко, чем это имело место на многих других территориях империи. В условиях «чиновничьего» характера Вятской губернии газета стала рупором интересов государственных служащих, в той степени, в какой это было возможно в дореволюционной России.

С 1897 г. в названном издании регулярно помещались материалы с призывом к объединению губернских чиновников. Например, в статье «Большой почин» пропагандировалась идея учреждения «общества взаимного вспомоществования чиновников г. Вятки». Критиковалось «отсутствие солидарности не только между чиновниками различных ведомств, но даже в одном учреждении... вместо желательного братского общения их на почве общих интересов». Казалось бы, речь идет о вполне объяснимом желании создать общий денежный фонд для помощи нуждающимся коллегам Однако этим идея не ограничивалась. Указывалось, без объяснения мотивов, что «новое общество, помимо своей симпатичной цели, должно служить связующим звеном между чиновниками различных ведомств»24. В другой заметке говорилось о том, что живущий в губернском городе чиновник средней руки... не что иное, как интеллигентный пролетарий», и он просто обязан объединиться с коллегами в своеобразный профсоюз, по примеру Австро-Венгрии, и только в этом случае он сможет благополучно существовать25. Годом позже в статье «Нечто о чинов-ничьем вечере» чиновники позиционировались как «целый класс людей», который незаслуженно забыт государством с точки зрения организации его досуга. Призывалось создать клуб, по примеру благородного общественного собрания, который бы объединил «всех чиновников города... в один товарищеский кружок»26. В 1904 г. в заметке «Клуб чиновников» поддерживалась идея создания «Всероссийского союза чиновников» И предлагалось на местном уровне создать вятский клуб чиновников. При этом особо подчеркивалось, что можно было бы, в принципе, присоединиться к действующему яхт-клубу, но он «принимает в число своих членов людей всякого звания, что придает ему вид всесословного клуба», а это, указывал автор, для губернских служащих неприемлемо (!)27.

В оренбургских чиновничьих кругах в конце XIX в., при губернаторах В.И. Ершове и Я.Ф. Барабаше, также обсуждалась «симпатичная мысль учреждения в Оренбурге, изобилующем правительственными и общественными учреждениями, особого клуба для лиц, служащих в этих учреждениях» — «Клуба канцеляристов». Замысел его создания, датируемый 1896 г., родился в редакции «Оренбургских губернских ведомостей», то есть в среде служащих местного губернского правления. Целью объявлялось создание «центра объединения чиновников разных ведомств»28.

Ершов.gif                                Барабаш.gif

  Владимир Иванович Ершов, генерал-майор.            Яков Федорович Барабаш, генерал-лейтенант.
Оренбургский губернатор и наказной атаман             Оренбургский губернатор и наказной атаман
 Оренбургского казачьего войска (1892—1899).           Оренбургского казачьего войска (1899—1906).

На наш взгляд, эти материалы свидетельствуют о попытках самоорганизации уральского губернского чиновничества на рубеже XIX—XX вв. в направлении создания определенных общественных структур, которые отстаивали бы их интересы вне государственного аппарата.

Однако ни одна из этих и многих других подобных попыток не увенчалась успехом Призывы так и остались только призывами. После 1904 г. на Урале они вообще перестали появляться, по всей видимости, ввиду отсутствия позитивной практической реакции со стороны руководства государства.

Таким образом, если коррупционный механизм развития корпоратизма уральского губернского чиновничества последовательно развивался и к окончанию Первой русской революции показал признаки оформления в систему, то попытка создания легального механизма отстаивания групповых интересов в виде своеобразной профсоюзной сети дала сбой и в качестве системного элемента местного бюрократического корпоратизма так и не оформилась.

Есть ли основания для экстраполяции полученных результатов?

Изучение ситуации на Урале позволяет поставить вопрос: являлась ли активизация процессов корпоратизма местного чиновничества уникальной особенностью этого региона или же подобное явление было характерно и для других территорий позднеимперской России? Точный ответ мог бы дать только проведенный по тем же методикам сравнительный анализ, однако в условиях отсутствия аналогичных исследований по другим регионам империи реализовать его в настоящее время не представляется возможным. Именно поэтому в заголовок данного раздела вынесен несколько иной вопрос — есть ли основания для экстраполяции сделанных на уральском материале выводов на чиновничество позднеимперской России в целом?

При выяснении характерных черт реализации принципа «административной гарантии» в других регионах империи естественной является опора на материалы сенаторских ревизий — формы чрезвычайного надзора за местной властью.

В позднеимперский период в регионах были проведены не менее 14 сенаторских ревизий, в том числе и знаменитая ревизия Н.П. Гариным Московского управления (1908), зафиксировавшая коррупционную в своей основе систему круговой поруки полицейских чиновников и высшего московского руководства — «рейнтботовщину» (от имени московского градоначальника А.А. Рейнбота). Сенатор Гарин сформулировал основной свой вывод так: «...Победное возвращение в Москву полицейской взятки произошло во времена генерала Рейнбота не от одного слабого его надзора за подчиненными, но и под развращающим влиянием его личного примера и вследствие вполне сознательного с его стороны попустительства указанному злу»29. Иными словами, был сделан вывод о поощрении руководством градоначальства должностных преступлений30.

Обратим внимание только на те ревизии, которые были направлены на изучение губернской власти (а не городской, судебной, военной и т. п.). Таковых в исследуемый период было проведено три — Бакинской губернии (1905 г.; сенатор А.М. Кузьминский), Туркестанского края (Сыр-Дарьинская, Ферганская, Самаркандская, Семиреченская, Закаспийская области; 1908—1910 гг.; сенатор граф К.К. Пален), Привислинского края (Варшавская, Плоцкая, Люблинская губернии; 1909—1910 гг.; сенатор Б.Д. Нейдгарт). Причем только последняя была инициирована на основании информации о коррумпированности местного чиновничества. Остальные две ревизии были проведены с целью выяснения причин армяно-азербайджанского конфликта 6—10 февраля 1905 г. и для передачи Туркестанского генерал-губернаторства из ведения Военного министерства в ведение МВД31.

Организация государственной власти на указанных территориях имела свою специфику. Где-то большим влиянием пользовался магистрат, где-то — канцелярия генерал-губернатора, где-то — старшины аулов. Однако центральное звено системы административного управления было идентичным во всех ревизуемых районах. Оно представляло собой цепочку «губернатор — губернское (областное) правление — городская и уездная полиция». Важно отметить, что такая же система действовала и в уральских губерниях. Все это создает поистине уникальную исследовательскую ситуацию, позволяющую без всяких «натяжек» сопоставить данные сенаторских

Сын дьячка, получивший первый чин.gif

В.Г. Перов. Сын дьячка, получивший первый чин. Литография. 1861г.

ревизий с результатами изучения материалов первичного делопроизводства уральских губернских учреждений.

Какие же выводы были сделаны в сенаторских отчетах?

Изучение материалов ревизии Бакинской губернии показало, что сенатор Кузьминский счел нужным уделить проблеме качества расследования должностных преступлений особое внимание. Он констатировал, что местное губернское правление систематически брало под свою защиту полицейских чиновников, обвиняемых в совершении служебных преступлений. В своем отчете ревизор написал, что правление «не проявляет интереса и стремления к разоблачению и искоренению злоупотреблений, совершаемых подведомственными ему лицами». В этом учреждении, отмечалось далее, «существует весьма заметное тяготение в пользу прекращения возникающих против полицейских чинов обвинений и невозбуждения противних преследования даже при наличности таких данных, которые делают вполне вероятным факт преступного деяния и виновность должностного лица в совершении оного»32. Например, по жалобе на вымогательство взятки околоточным надзирателем правление прекратило дело только потому, что истец не мог указать точное место жительства своих свидетелей. В других случаях, когда дело не представлялось возможным замять, правление всячески затягивало расследование. «Немало примеров, — писал сенатор, — когда губернское правление постановляет о возбуждении уголовного преследования против должностных лиц полиции 3—6 лет спустя после принесения жалобы на их действия». Кроме того, правление практиковало незаконное «прекращение многих дел по обвинению разных должностных лиц» под видом амнистии. Так, положения манифеста от 11 августа 1904 г., которые могли «иметь применение лишь в смысле сокращения срока наказания», послужили для этих учреждений предлогом для закрытия целого ряда таких дел. Административные расследования по жалобам на действия чинов полиции отдавались правлением в руки их непосредственных начальников или сослуживцев, которые были «связаны с ними общностью интересов» и поэтому стремились «не к выяснению истины, а к сокрытию и извращению действительных обстоятельств события». Именно подобная позиция, по оценке Кузьминского, обусловила фактическую «безнаказанность чинов полиции за совершаемые ими преступные деяния и главным образом за взяточничество, чем преимущественно и объясняется огромное распространение, которое оно получило в Бакинской губернии»33.

Что же касается практики административного расследования должностных преступлений в самих местных полицейских структурах, то и здесь полиция губернии всячески тормозила производство дел «по жалобам на неправильные или преступные по службе действия» своих сотрудников. «Переписки эти, — отмечал Кузьминский, — даже в тех случаях, когда они возникают по предписаниям губернатора или губернского правления, большею частью не получают немедленного исполнения и остаются продолжительное время — иногда в течение нескольких месяцев, одного года и даже больше — без движения»34.

Ревизия областей Туркестанского края позволила сенатору К.К. Палену сделать вывод о том, что «наиболее слабою стороною деятельности губернаторов оказалось совершенное почти отсутствие контроля над подчиненными». Оно выражалось в первую очередь в «снисходительном, иногда до крайности, отношении областной власти к должностным преступлениям и недочетам ее служащих»35. Именно в этих условиях становилось возможным, например, что дело по обвинению одного из участковых приставов в избиении волостного управителя «пролежало... без всякого движения в течение полутора лет», после чего было просто прекращено властью Сыр-Дарьинского губернатора36.

Оценивая деятельность местных областных правлений в качестве органов административной юстиции, сенатор отметил, что в их работе имело место «очень снисходительное» отношение к должностным преступлениям. Вопреки требованиям закона, большинство подобных дел, несмотря на доказанную вину чиновника, решалось не в судебном, а в административном порядке, что и позволяло правлениям принимать самое активное участие в их рассмотрении. Возбужденные по жалобам на действия чиновников дела «настолько затягивались, что многие из них, за смертью обвиняемых, пришлось направить на прекращение». Если же дело о служебном преступлении доходило до этапа назначения наказания, то последнее отличалось неоправданной мягкостью. Чаще всего это были «замечания» и «строгие замечания», вынесение которых не было сопряжено с материальной ответственностью или понижением в должности37. Более того, одного пристава, который в 1907—1908 гг. «за целый ряд проступков и преступлений по службе» был восемь раз привлечен к ответственности, Самаркандское областное правление через одиннадцать дней после очередного предания суду повысило в должности38.

Местная полиция также не принимала «своевременно мер к расследованию» должностных преступлений среди своих служащих, в результате чего истину становилось выяснить, как дипломатично высказался сенатор, «затруднительно»39.

Ревизующий Привислинский край Нейдгарт отметил следующие характерные черты административного расследования губернскими властями должностных преступлений своих подчиненных.

Губернаторы, по оценке сенатора, имели «поразительно снисходительное отношение... к нарушителям служебного долга»40. Так, например, Люблинский губернатор сделал официальный выговор местным жандармским чинам за то, что они попытались «производить расследование о деятельности администрации»41. Эти и другие выявленные ревизией факты заставили Нейдгарта признать перед императором, что «за весьма редкими исключениями служебные преступления остаются безнаказанными»42.

Анализируя положение местных губернских правлений, ревизор отметил одну общую тенденцию в их деятельности, напрямую относящуюся к проблеме «административной гарантии». Она заключалась в том, что «многие дела о неправильных по службе действиях... должностных лиц по году и более оставлялись без движения, а учинившие неблаговидные и даже преступные действия продолжали исполнять свои должностные обязанности. В некоторых случаях очевидно преднамеренное затягивание дел бесполезной перепиской имело следствием невозможность привлечения виновных к уголовной ответственности за истечением давности»43.

Особенностью ревизии Привислинского края было то, что у нее изначально была по отношению к полиции установка, сформулированная самим Нейдгартом так: «Очевидная недостаточность получаемого ими (полицейскими чиновниками. — С.Л.) содержания, не дающая возможности существовать, побуждала не останавливать внимания сенаторской ревизии на мелких, с корыстными целями, нарушениях обязанностей полицейской службы, и посему ревизующий сенатор вначале предполагал вовсе не затрагивать ревизией действий этих чинов»44. Тем не менее, приступив к конкретной работе на месте, ревизорам пришлось пересмотреть свои позиции. В частности, Нейдгарт прямо указал на то, что местной полиции было присуще «покрывательство» должностных преступлений своих сотрудников. Суд и наказание следовали за служебными преступлениями лишь «в виде исключения». Ревизия связала возможность существования такой порочной системы с несовершенством действовавшего законодательства, согласно которому возбуждение уголовного преследования по должностным преступлениям целиком зависело от начальства обвиняемых45.

Таким образом, в сенаторских ревизиях начала XX в. было уделено значительное внимание практике административного расследования должностных преступлений чиновников, что объясняется крайней остротой этой проблемы. Все три ревизии эту практику оценили крайне не-

Вятка, Спасская улица. Начало XX века..gif

Вятка, Спасская улица. Начало XX века.

гативно. Тот факт, что данный вопрос систематически поднимался на самом высоком уровне (отчет сенатора императору), говорит о значимости этой проблемы в общегосударственном масштабе. Действительно, наличие стойкого неформального объединения чиновничества, которое всячески старалось не допустить наказания своих участников за должностные преступления, обесценивало принцип ответственности чиновника за незаконные действия. Он заменялся принципом преданности начальству и, более широко, своей корпорации. Это не могло не вести к потере обратной связи с населением. Согласно данным ревизий, названная проблема была характерна и для самых высших звеньев губернских администраций, подвергнутых проверке. Причем ситуация в регионах была настолько однотипной, что сенаторы даже описывали ее в схожих выражениях. Сравните, например: «Поразительно снисходительное отношение... к нарушителям служебного долга» (из отчета Нейдгарта)46 и «Снисходительное, иногда до крайности, отношение... к должностным преступлениям» (из отчета Палена)47.

К сожалению, материалы сенаторских ревизий не позволяют оценить динамику выявленного ими процесса сокрытия служебных преступлений от суда (это не входило в задачи соответствующих комиссий), но зафиксированный ими его качественный уровень уже на тот момент времени являлся крайне высоким. Эту оценку сделали сами ревизоры. Так, например, сенатор Кузьминский написал в своем отчете Николаю II: «Если даже считать приведенные примеры лишь частными случаями, не определяющими самую систему... то все же система, допускающая одну возможность такого рода отклонений от правильного порядка, должна быть признана совершенно несостоятельною и заслуживает полного осуждения»48. Эта оценка соответствовала именно той стадии развития процесса сокрытия должностных преступлений полиции руководством губернских правлений, которая, исходя из анализа уральского материала, хронологически привязана к периоду после Первой русской революции и обозначена в качестве сложившегося системного коррупционного механизма корпоративной самоорганизации.

Важно подчеркнуть, что изученные Сенатом территории были весьма различны по уровню своего социально-экономического, политического и культурного развития. С одной стороны, это сильные в индустриальном от-ношении, с развитой частной собственностью, католические по духу польские земли, являющиеся к тому же одним из крупнейших в Российской империи и Восточной Европе университетским центром. С другой стороны, это аграрные, по преимуществу мусульманские земли Азербайджана и Средней Азии, с присущими им в то время феодальными пережитками, патриархальными особенностями общественной организации. Обозначенные регионы даже в географическом плане были весьма отдалены друг от друга, между ними отсутствовала общая граница. Ревизовали их также абсолютно разные по составу комиссии. Тем не менее выявленные сенаторами негативные характеристики, присущие практике административного расследования должностных преступлений чиновников, носили однотипный характер.

Все вышеизложенное, на наш взгляд, позволяет сделать обоснованный вывод, что коррупционный механизм развития корпоративной самоорганизации в среде регионального чиновничества, основанный на порочной реализации принципа «административной гарантии», не являлся особенностью Уральского региона, а был характерен и для других территорий империи49 в исследуемый период.

При выявлении наличия либо отсутствия стремления позднеимперской бюрократии к созданию легальных корпоративных структур естественным является обращение к периоду Первой русской революции, поскольку ситуация крайнего обострения социальной напряженности объективно провоцировала каждую страту общества к быстрейшему осознанию собственных групповых интересов, сплочению для их отстаивания.

Вообще следует отметить, что революция 1905 г. несла в себе огромный антибюрократический запал Долгое время он фактически затушевывался в советской исторической науке, поскольку его признание в определенной степени шло бы вразрез с господствующей классовой интерпретацией общественного конфликта. Если и говорилось о недовольстве общества властью, то преимущественно речь шла о недовольстве политикой самодержавия, а не будничной, «неполитической» работой государственного аппарата. Однако анализ документов позволяет утверждать, что антибюрократическая составляющая революционных событий тех лет была достаточно сильна.

Например, об этом говорят материалы перлюстрации, в частности, из писем за 1905 50 и 1906 51 гг., составленные в канцелярии министра внутренних дел Для создания этого комплекса документов использовался единый принцип — переписка должна была анализировать «общее положение родины», содержать обобщения. Анализ содержания и характера формулировок этих писем позволяет сделать вывод, что часть населения была крайне недовольна эффективностью и методами работы аппарата государственного управления вообще и местного в частности. Ни в одном из подвергнутых анализу эпистолярных источников не дается их положительная или хотя бы нейтральная характеристика. Отрицательные же отзывы стабильно присутствуют в письмах на протяжении всего периода 1905—1906 гг.: «Все требуют освобождения от гнета и произвола бюрократии... От всех комиссий никто проку не ждет, потому что все они состоят из бюрократов, которые будут защищать свои интересы до последней возможности»52; «Бюрократии, очевидно, трудно расстаться со своими теплыми местечками; бюрократия близорука и неимоверно эгоистична»53; «...Вырвать власть из рук жадного чиновника» ; «Беззаконничать чиновникам довольно»55; «Народ., потребует от вас, чтобы вы... освободили его от чиновничьей банды, доведшей государство до банкротства, а народ до нищеты»56 и др. Большое внимание уделялось критике произвола представителей губернской администрации, с которых «отчасти снята маска служения государству, более или менее прояснилось, что не они служат государству, а что государство служит им»57. В вину местным государственным структурам ставились чаще всего произвол и использование чиновниками служебного положения в корыстных целях, а также отсутствие координации деятельности губернаторов и центра и сознательное искажение в выгодном для местных властей свете информации, предназначенной для вышестоящего начальства. Возможность революции напрямую связывалась с наличием этих недостатков в местном управлении.

Бесспорно, что перлюстрации подвергались в первую очередь письма тех лиц, которых власти подозревали в нелояльности к режиму. Не подлежит сомнению и то, что социально-политический контекст эпохи, к которой относятся эти письма (революция), не мог не способствовать радикализации настроений в обществе и усилению критического восприятия существующих недостатков. Все это так, и это только провоцировало чиновничество к дальнейшему групповому сплочению для самозащиты. С другой стороны, если бы проблема качества работы аппарата государственного управления в центре и на местах не была бы так актуальна, вряд ли бы ее обсуждали так активно. Из рассмотренного перлюстрированного материала отчетливо видно, что авторов писем этот вопрос волновал ничуть не меньше, чем крестьянский, рабочий или национальный.

Вполне естественно, что реакцией чиновничества на предъявленные к нему со стороны общества претензии стала попытка самоорганизации на легальной основе для защиты от общественного недовольства, для отстаивания собственных позиций и интересов. Благоприятными условиями для сплочения были четко обозначившиеся в стране в период революции процессы создания многочисленных профессионально-политических организаций — различного рода «союзов»: железнодорожников, учителей, приказчиков, инженеров, работников печатного дела, конторщиков, медицинского персонала и т. д. Структурно они были объединены в так называемый Всероссийский союз союзов — объединение профессиональных политических союзов в России в 1905—1906 гг., которое включало двадцать всероссийских союзов и около сорока местных отделений, насчитывало (без Всероссийского крестьянского союза) 135 тысяч членов.

Одним из таких объединений стал Всероссийский союз служащих в правительственных учреждениях. Он возник в Санкт-Петербурге после

Губернский секретарь в отставке по болезни.gif 

А.И. Лебедев. Губернский секретарь в отставке по болезни. Литография. 1880 г.

выхода в свет знаменитого Октябрьского манифеста Николая II и просуществовал до декабря 1905 г., то есть всего несколько недель, затем был запрещен. В своем составе он объединял не более сотни человек. Тем не менее, на наш взгляд, само появление первой в истории России всероссийской чиновничьей «профессионально-политической» организации являлось знаковым событием в истории страны и ярким примером того, что попытки создания легальных механизмов корпоративной самоорганизации не являлись особенностью одного лишь Уральского региона. Более того, можно констатировать, что в 1905 г. в Петербурге фактически реализовали идею создания «Всероссийского союза чиновников», высказанную еще в 1904 г. и получившую положительный отклик в том числе и на Урале. Так, в официозной газете «Вятские губернские ведомости» была поддержана идея со-здания всероссийской чиновничьей организации и сформулировано предложение создать ее Вятское отделение58.

17 ноября 1905 г. на заседании общего собрания петербургского отдела был принят устав Союза59. В нем выдвигались три тактические задачи: во-первых, «изменение приказных порядков и приемов деятельности правительственных учреждений на началах права и в интересах всего народа»; во-вторых, «отстаивание начал законности в области взаимных служебных отношений»; в-третьих, «защита неотъемлемых прав личности служащего как полноправного гражданина». В уставе была предложена строгая иерархичная структура организации Союза: «кружки» в государственных учреждениях — городские и уездные отделы — губернские организации — всероссийские съезды. Бюджет Союза предусматривалось пополнять из отчислений, делаемых местными отделами в размере, установленном всероссийским съездом60.

В декабре 1905 г. петербургским отделом Союза был принят еще один программный документ, в котором развивались положения устава. Он получил название «Всероссийский союз служащих в правительственных учреждениях как союз профессионально-политический»61. В нем в режиме прокламации конкретизировалась идеология созданной организации.

В частности, констатировалось «огромное, первостепенное значение того или иного отношения к коренному переустройству государственной жизни России со стороны лиц, являющихся непосредственными участниками правительственного механизма». Иначе говоря, подчеркивался мощный потенциал Союза.

Указывалось, что целью Союза является объединение не всех служащих вообще, а только тех, кто не заинтересован в сохранении «приказных распорядков». Иными словами, речь шла об исключении из числа потенциальных членов крупных начальников, которым была удобна выстроенная в империи авторитарная модель управления, при которой подчиненные должны были им подчиняться беспрекословно во всех вопросах, вплоть до разрешения на брак.

В документе утверждалось, что во главу угла Союз не ставит «частные интересы служащих в правительственных учреждениях, частные интересы данной профессии», а «эти интересы подлежат прежде всего оценке с точки зрения идейной, с точки зрения того, насколько они вытекают из правильной постановки государственной службы как службы народу». Далее в тексте уточнялось, решение каких именно проблем Союз считает принципиально важным с «идейных» позиций. Речь шла, во-первых, об «унижающей и убивающей всякое живое отношение к делу зависимости служащего от произвола начальства... той зависимости, которая позволяет начальству по своей единоличной прихоти в любой момент, в случае личного нерасположения, выбрасывать подчиненного со службы»; во-вторых, об «искусственной пропасти, создаваемой самим законом и тщательно оберегаемой свыше», между служащими «по определению от правительства» и «по вольному найму»; в-третьих, о «невозможном материальном положении... всех низших служащих, этих главнейших тружеников правительственного механизма», обрекающем их на самые тяжелые условия существования, в то время как «те, кому так или иначе удалось проложить себе дорогу на высшие должности, пользуются многотысячными окладами, наряду с всевозможными льготами по службе». Из вышеизложенного становится очевидным, что политические интересы Союза, несмотря на попытку на словах отмежеваться от преследования «узкопрофессиональных нужд чиновничества», все же были направлены именно в сторону решения корпоративных задач. Необходимость их решения подавалась как благо для всего общества.

Таким образом, речь шла о создании союза чиновников, добивающегося благоприятного для себя решения как узкокорпоративных, так и в широком смысле политических вопросов и, в этой связи, потенциально противостоящего проводимой самодержавием в исследуемый период политике; иными словами, Союз сеял раскол внутри государственного аппарата империи.

В связи с этим становится понятной и объяснимой та жесткая реакция, которая последовала на создание Союза от официальных властей. В отличие от многих других всероссийских союзов «профессионально-политического» рода, эта организация просуществовала менее двух месяцев (если считать от принятия устава до официального запрета, то ровно четыре недели). Председатель Совета министров СЮ. Витте в специальном циркуляре обратил внимание соответствующего начальства на «образ действий некоторых лиц, состоящих на государственной службе и своим отношением к происходящим событиям нарушающих основные начала служебной дисциплины». Четко указывалось, что «должностным лицам, как состоящим на государственной службе, так и вольнонаемным, воспрещается всякое участие в политических партиях, обществах и союзах»62. Следствием данного распоряжения стало отобрание у всех государственных служащих соответствующих подписок в непринадлежности к указанным организациям.

Важно отметить, что политические симпатии упраздненного Союза были, в общем и целом, связаны с кадетской партией. Однако было бы неоправданным упрощением ситуации сводить ее исключительно к борьбе конституционных демократов с правительством. Важнейшим аспектом являлась легальная постановка чиновничеством среднего звена своих групповых задач и попытка добиться их решения путем политической борьбы, с опорой на те силы, которые были согласны признать и учитывать их корпоративные интересы. Дополнительным аргументом в пользу того, чтобы не рассматривать возникшую всероссийскую чиновничью организацию в качестве исключительно своеобразного «филиала» кадетской партии, помимо представленного выше анализа ее программы и устава, является также содержание «запретительного» правительственного циркуляра. В нем чиновникам было отказано в праве состоять в любом политическом объединении, в том числе монархического верноподданнического толка. Это показывает, насколько важным для власти являлось недопущение вообще любой, а не только оппозиционной профессионально-политической самоорганизации чиновничества.

В постреволюционный период, вместе с падением накала социальной напряженности, условий для повторных попыток легализоваться в качестве политической силы у бюрократии уже не было. Однако государственные служащие продолжили требовать создания собственных специальных корпоративных структур профсоюзного толка: в 1912 г. в империи впервые появился и специальный общероссийский печатный орган, поддерживавший подобные идеи объединения, — «Вестник чиновника»63. Показательно, что он просуществовал чуть более года и был закрыт в 1913 г. как не пользующийся поддержкой правительства, хотя редакция газеты не предоставляла своих страниц представителям политической оппозиции.

В позднеимперский период ни одной легальной специализированной корпоративной структуры, даже профсоюзного характера, у российского чиновничества не появилось, несмотря на то что такие требования систематически высказывались как перед и во время, так и после революции 1905 г. Это не могло не обусловить углубление неформального коррупционного объединения губернского чиновничества, о факте которого уже было сказано выше.

Все вышеизложенное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод, что попытки создания легального (как и нелегального) механизма развития корпоративной самоорганизации в среде чиновничества, также не являлись особенностью Уральского региона. Итак, в конце XIX — начале XX в. в среде уральского губернского чиновничества происходил процесс становления и развития корпоративной самоорганизации. Двумя его основными составляющими, во многом взаимодополняющими друг друга, являлись формирование нелегального (коррупционного) и легального (профсоюзного) механизмов отстаивания бюрократических корпоративных интересов. Уже к окончанию Первой русской революции первый из названных механизмов, основанный на массовом сокрытии должностных преступлений от суда, приобрел характеристики системного фактора, тогда как второй натолкнулся на противодействие со стороны официального правительства и был фактически свернут. На наш взгляд, есть ряд весомых оснований экстраполировать данные результаты на чиновничество других регионов поздней Российской империи, что отражает происходивший в этой среде процесс корпоратизации, оказавший влияние на развитие позднеимперской государственности.

На рубеже XIX—XX вв., на фоне и в контексте серьезного обострения социальной напряженности, в Российской империи отчетливо прослеживалась тенденция сплочения чиновничества как определенной корпорации. Исходной точкой данного процесса явилось недовольство чиновничества среднего звена (главным образом регионального, вплоть до уровня столоначальников) своим социальным статусом, материальным положением. На практике были представлены попытки реализации названной тенденции разными путями: от неформального коррупционного объединения до создания своеобразной профсоюзной сети. Правительство проигнорировало объективный статус чиновничества как страты, имеющей специфические интересы, и не позволило ему создать свои легальные неполитические организации. Напротив, у общественности сформировалось отношение к «бюрократии» именно как к независимой общественной силе, причем негативно влияющей на модернизацию российского социума. Сложившаяся ситуация провоцировала ускорение процесса самоосознания чиновничеством своих специфических корпоративных интересов и необходимости их отстаивания. В результате в 1905 г., в условиях апогея противостояния, чиновничество открыто попыталось стать политической силой. После последовавшей в этом вопросе неудачи, в условиях отсутствия легальных способов защиты своих интересов, в позднеимперской России окончательно оформилось в качестве системного фактора неформальное объединение губернского чиновничества, целенаправленно защищавшее и укреплявшее свое место в общественной системе коррупционным путем. Этот социальный феномен в межреволюционный период 1907—1917 гг. стал самодовлеющим фактором, во многом определявшим ситуацию на местах и в рамках вертикали власти в целом. С таким состоянием власти страна вступила в мировой военный конфликт.

---------------------------------------------------

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ ««Оренбургский край — трансграничный и поликультурный регион Российской империи»: научный (академический) сборник документов по истории Оренбургского края в дореволюционный период», проект № 12-31-01281/а2

1 См., например: Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. Кн. 7. С. 1—23.

2 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — начало XX в.). М., 2001; Ремнев А.Б. Россия Дальнего Востока Имперская география власти XIX — начала XX в. Омск, 2004; Западные окраины Российской империи. М., 2006; и др.

3 Бахтурина А.Ю. Окраины Российской империи: государственное управление и национальная политика в годы Первой мировой войны (1914-1917). М., 2004; Куликов СВ. Бюрократическая элита Российской империи накануне падения старого порядка (1914-1917). Рязань, 2004.

4 Миронов Б. Униженные и оскорбленные: «Кризис самодержавия» — миф, придуманный большевиками // Родина. 2006. № 1. С. 12—17.

5 Подробнее см.: Местное управление в пореформенной России: механизмы власти и их эффективность. Екатеринбург; Ижевск, 2010; Региональное управление и проблема эффективности власти в России (XVIII — начало XXI в.): сборник статей. Оренбург, 2012.

6 Хафизова Р. И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX — начале XX в. Дисс.... канд. ист. наук. Уфа, 1999; Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 —1917 гг. Дисс.... канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Трушков С.А. Администрация и полиция Вятской губернии второй половины XIX — начала XX в. Киров, 2003; Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003; Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 — февраль 1917). Екатеринбург, 2004; Сичинский Е.П. Полиция Южного Урала в период кризиса самодержавия. М., 2005; и др.

7 Свод статистических сведений по делам уголовным, произведенным в [1892—1907] году в судебных учреждениях, действующих на основании уставов императора Александра II. СПб., [1896—1910]; Свод статистических сведений о подсудимых, оправданных и осужденных по приговорам судебных мест, судебно-мировых установлений и учреждений, образованных по законоположениям 12 июля 1889 года, за [1908—1913] год. СПб.; Пг, [1911-1916].

8 Степень соответствия представленных данных базовым источникам; схема представления статистических данных; степень изменения методики получения статистических данных; степень изменения официальной номенклатуры служебных преступлений; степень изменения порядка производства дел о служебных преступлениях; степень объективности следствия и суда по делам о служебных преступлениях; общая численность преступлений; численность чиновничества.

9 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.): В 2 т. 2-е изд, испр. Т. 2. СПб, 2000. С. 170.

10 Там же. С. 171,173.

11 Подсчитано по: Свод статистических сведений о подсудимых, оправданных и осужденных по приговорам судебных мест, судебно-мировых установлений и учреждений, образованных по законоположениям 12 июля 1889 года, за 1912 год. Пг., 1915. Общий обзор статистических сведений о подсудимых и осужденных. С. 6—7.

12 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи... Т. 2. С. 171.

13 Свод законов Российской империи. Т. 2. Ст. 467.

14 Государственный архив Российской Федерации (далее ГАРФ). Ф. 102. Оп. 262. Л- 104. Л. 14-17; Л 201. Л. 2-2 об.; ф. 110.Оп. 11. Д. 182. Л. 29, 35; Д. 183. Л. 9 об.

15 ГАКО. Ф. 583. Оп. 103. Д. 197. А. 30-32; Оп. 604. Д. 60. Л. 2-12; Оп. 605. Д. 1850. Л. 99-111 об.

16 ГАОО. ф. 11. Оп. 2. Д. 3360. Л. 40-40 об.

17 Там же. Л. 41-41 об.

18 ГАКО. Ф. 583. Оп. 175. Д. 83. Л. 10-11 об.

19 См., например: ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 821. Л. 1, 23 об., 33 об.

20 Вятская речь. 1909.22 апреля. С. 2; 25 апреля. С. 2—3; 26 апреля. С. 2; 12 сентября. С. 3; 1913. 9 марта. С. 3; ГАКО. Ф. 583. Оп. 604. Д. 60. Л. 2; Оп. 172. Д. 88. Л. 25; Д. 94. Л. 1; Ф. 582. Оп. 149. Д. 45. Л. 83, 468 и др.; Оп. 151. Д. 34. Л. 53,131,155,447; и др.

21 Подсчитано по: ГАКО. Ф. 583. Оп. 605. Д. 1759, 1816,1848; ГАОО. Ф. 11. Оп. 3. Д. 4204—4206,4232—4233, 4241—4242. Данные по Уфимской и Пермской губерниям не включены в подсчет среднерегиональных значений в связи с тем, что в архивах журналы общего присутствия Уфимского и Пермского губернских правлений за 1892, 1904 и 1913 гг. не сохранились или сохранились только частично (за часть календарного года). Тем не менее анализ отдельных сохранившихся за эти годы дел о служебных преступлениях полицейских чиновников Уфимской и Пермской губерний позволяет предположить, что ситуация в этих губерниях была похожей на то, что происходило в двух других уральских губерниях.

22 Подсчитано по: ГАКО. Ф. 583. Оп. 605. Д. 1759,1816, 1848.

23 Подробнее см.: Любичанковский С.В. Губернский чиновник в условиях российской действительности конца XIX — начала XX вв. // Человек в экстремальных условиях: историко-психологические исследования: материалы XVIII Международной научной конференции. СПб, 2005. Ч. 1. С. 305-309.

24 Вятские губернские ведомости. 1897. № 90. С. 7-8.

25 Приложение к Вятским губернским ведомостям. 1899. № 130. С. 2.

26 Там же. 1900.№35. С. 3.

27 Там же. 1904.№136.С.З.

28 Подробнее см.: Иванов Н. Забытое начинание (Нечто по поводу мечтаний о «Канцелярском клубе») // Оренбургский листок. 1899. № 4. С. 2—3.

29 Российский государственный исторический архив (далее РГИА). Ф. 1393. Оп. 1. Д. 41. Л. 3 об.

30 Подробнее см.: Дело бывшего московского градоначальника Рейнбота и его помощника Короткого. СПб., 1911.

31 РГИА. Ф. 1334. Оп. 1.Д. 1.А. 3; Ф. 1535. Оп. 1. Д. 1. Л. 1-5; Ф. 1276. Оп. 20. Д. 48. А. 72-73.

32 Там же. Ф. 1535. Оп. 1. Д. 1. Л. 315 об. — 316.

33 Там же. Л. 317 об.

34 Там же. Л. 265.

35 Там же. Ф. 1396. Оп. 1. Д. 438. Л. 15.

36 Там же.Д.415. Л. 8.

37 Там же. Л. 61-62.

38 Там же. Л. 41 об.

39 Там же. Д. 64. Л. 20 об.; Д. 46. Л. 25-25 об.; Д. 438. Л. 15 и др.

40 Там же. Ф. 1334. Оп. 1. Д 17. Л. 3.

41 Там же. Л. 7 об.

42 Там же. Л- 3. Л 15 об.

43 Там же. Л-1. Л 68.

44 Там же. Л. 72.

45 Там же. Д. 3. Л 15 об.; Д. 17. Л 9-9 об, 15 об.

46 Там же. Д. 17. Л. 3.

47 Там же. Ф. 1396. Оп. 1. Д. 438. Л. 15.

48 РГИА. Ф. 1535. Оп. 1. Д. 1. Л. 312 об. Исследователи, изучавшие материалы сенаторских ревизий 1860— 1880-х гг., коснувшихся целого ряда губерний (Владимирской, Калужской, Самарской, Саратовской, Киевской, Черниговской, Воронежской, Тамбовской, Костромской, Казанской, а также одной из уральских губерний — Пермской), не отметили среди их результатов выводов о массовом сокрытии должностных преступлений (Зайончковский ПЛ. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х гг. М., 1964. С. 238—244; Дружинин ИМ. Сенаторские ревизии 1860—1870-х гг. (к вопросу о реализации реформы 1861 г.) // Исторические записки. Т. 79. М., 1966. С. 139—175). Это позволяет констатировать углубление данного процесса с течением времени.

49 Нельзя не отметить в этой связи работу польского историка А. Швалбы о феномене коррупции в пореформенной России, в которой сделан вывод о том, что именно результатом «бушующей в 1914—1917 гг. коррупции» был «паралич центральных органов управления», способствовавший революционным событиям 1917 г. (Chwalba А. Imperium korupcji w Rosji w Krolestwie Polskim w latach 1861 — 1917. Krakow, 1995).

50 РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 1978-1979.

51 Там же. Д. 1980-1982.

52 Там же. Д. 1978. Л. 157.

53 Там же. Д. 1979. Л. 24.

54 Там же. Д. 1981. Л. 7.

55 Там же. Л. 41.

56 Там же. Л. 145.

57 Там же. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 1980. Л. 18 об.

58 Подробнее см.: Клуб чиновников // Приложение к Вятским губернским ведомостям. 1904. №136. С. 3.

59 ГАРФ. Ф. 518. Оп. 1. Д. 65. Л. 2.

60 Там же. Л. 2 об.

61 Там же. Л. 13.

62 ГАОО. Ф. 11. Оп. 1. Д. 798. Л. 3.

63 Вестник чиновника. Еженедельный, беспартийный, иллюстрированный, общественно-экономический и литературно-политический журнал, посвященный интересам состоящих на государственной службе. 1912-1913 гг.

image014.png


Автор:  С.В. Любичанковский, .

« Назад к списку номеров

Библиотека Энциклопедия Проекты Исторические галереи
Алфавитный каталог Тематический каталог Энциклопедии и словари Новое в библиотеке Наши рекомендации Журнальный зал Атласы
Политическая история исламского мира Военная история России Русская философия Российский архив Лекционный зал Карты и атласы Русская фотография Историческая иллюстрация
О проекте Использование материалов сайта Помощь Контакты Сообщить об ошибке
Проект «РУНИВЕРС» реализуется
при поддержке компании Транснефть.